El Pacífico y los macro-acuerdos comerciales

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La firma del Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP)[1], propuesto por los gobiernos participantes en la Association of South East Asian Nations (ASEAN) e impulsado por el gobierno de la República Popular China (en adelante, China), ha despertado un gran interés entre los comunicadores, los funcionarios y los académicos mexicanos.

Las justificaciones comunes de ese interés son la importancia cuantitativa del RCEP en el contexto de la economía mundial y el papel del gobierno chino en las negociaciones del acuerdo; en efecto, el RCEP es considerado “la mayor asociación comercial del mundo”, en la medida en que “representa una gran victoria para China, el principal promotor del proyecto…, y abarcará a 2 mil 100 millones de consumidores y 30 por ciento del PIB mundial” (Ruiz, 2020).

Ahora bien, si tenemos en cuenta el tamaño de la población del conjunto de países cuyos gobiernos firmaron el RCEP, sin duda, el acuerdo integrará, en un lapso que va de 20 a 35 años, el mercado más grande del mundo; en 2018, los países del RCEP representaban 30.11% de la población mundial (ver cuadro 1) y, si el gobierno indio se hubiera sumado a la iniciativa, la proporción habría aumentado hasta 47.45%. Desde la perspectiva económica, no obstante, la importancia del RCEP necesita ser matizada; un primer matiz deriva de la manera en que tomamos en consideración las informaciones sobre el producto interno bruto (PIB) y sobre el comercio total (CT, o la suma de los valores de las exportaciones y de las importaciones) correspondientes a 2018, para los grandes proyectos regionales en curso, tanto en el Pacífico, como en Europa:

  • En el Pacífico, el RCEP supera de manera diferenciada acuerdos como el United States-Canada-Mexico Agreement (USCMA) y el Comprehensive and Progressive Trans Pacific Partnership Agreement (CPTPP). Desde el punto de vista de la producción, la supremacía del RCEP es prácticamente marginal sobre el USCMA y muy amplia sobre el CPTPP; en efecto, las proporciones correspondientes de cada uno de esos acuerdos comerciales con respecto al valor del PIB total mundial, fueron respectivamente 29.91%, 27.61% y 12.79%. En contraste, la superioridad comercial del RCEP es incontestable, pues, en 2018, aportaba el 29.37% del CT mundial, mientras las participaciones del USCMA y del CPTPP eran 16.13% y 14.48%.
  • En relación con Europa, la situación era muy diferente; la Unión Europea (UE) aportaba el 30.60% del PIB total mundial y el 29.37% del CT mundial. En 2018, existía una situación de igualdad productiva y comercial, entre el RCEP y la UE; cierto, las expresiones políticas de la competencia comercial entre chinos y europeos son mucho menos crispadas que entre chinos y estadounidenses; además, las relaciones sino-europeas suelen quedar fuera del radar de los observadores mexicanos.

Hasta aquí, nos hemos apegado al canon de análisis prevaleciente en México y, según el cual, los procesos extra-regionales eran vistos a través del NAFTA y, ahora, lo son en la perspectiva del USCMA. Sin embargo, para tener una idea completa de las condiciones de la competencia entre los grandes proyectos regionales, necesitaríamos ubicarnos en la perspectiva de las potencias involucradas; en ese sentido, nuestro trabajo tiene como idea central el proyecto de integración trans-regional de la administración Trump; este proyecto incluye el USCMA y los acuerdos comerciales bilaterales con Japón y Corea (en Asia del Pacífico), así como con la Unión Europea y el Reino Unido (en Europa); cierto, la victoria electoral de Joe Biden proyecta una sombra de incertidumbre sobre la manera en que habrá de administrar los acuerdos comerciales bilaterales heredados, así como sobre la actitud ante las negociaciones comerciales con la Unión Europea y con el Reino Unido.

En todo caso, para nuestros fines, interesa particularmente la competencia entre los tres grandes proyectos macro-regionales de integración económica en curso, en la región del Pacífico: RCEP, CPTPP y el proyecto trans-regional de la administración Trump (en el estado de operación que se encuentra hasta el momento). Para dar cuenta de las condiciones en que los promotores de esa iniciativa enfrentan la competencia de sus rivales, hemos dividido nuestro texto en dos partes: en la primera, analizamos las características generales de las tres propuestas macro-regionales, destacando sus orígenes y objetivos iniciales, así como las ventajas económicas y políticas que ofrecen a sus participantes. En la segunda parte, estudiamos el contenido de los tres acuerdos macro-regionales: en el ámbito general, destacamos las áreas cubiertas por los textos de cada acuerdo, para insistir en que el RCEP es el menos sofisticado de los tres y que el USCMA incorpora un mayor número de temas nuevos, tornándolo en el acuerdo comercial más complejo. En el tema de la liberalización comercial, contrastamos los resultados de las negociaciones y mostramos las diferencias en materia de política económica internacional, en función no sólo de cada tipo de acuerdo, sino también de cada contraparte participante en un acuerdo específico; así, recurriendo al ejemplo del gobierno de Japón, mostramos que, en el Japan-United States Trade Agreement (JUSTA), asume virtualmente una actitud irrestricta de libre comercio; mientras que, en el CPTPP, todavía mantiene algunos mecanismos de protección, sobre todo en el sector de bienes de origen agropecuario; esos mecanismos proteccionistas tienen una mayor presencia en el RCEP y son más restrictivos en el caso de China que en el de los gobiernos de la Association of Southeast Asian Nations (ASEAN). Finalmente, destacamos las principales ventajas comparativas de los tres proyectos, para destacar el contraste entre la gran ventaja productiva del RCEP (basada en una formación bruta de capital masiva y en una participación abrumadora en el comercio total mundial) y la ventaja del proyecto trans-regional de la administración basada en el consumo de los hogares y del gobierno, tanto en Estados Unidos, como en América del Norte

 

  1. ASPECTOS GENERALES DE LAS TRES INICIATIVAS MACRO-REGIONALES

 

Las dos primeras décadas del siglo XXI han estado marcadas, primero, por la formulación de proyectos de carácter regional; la malograda Americas´ Free Trade Area (AFTA) provocó reacciones en cadena que llevaron a los gobiernos chino, japonés, coreano, indio, australiano y neozelandés a firmar sendos acuerdos con los diez participantes en la ASEAN; de allí resultaron las diversas iniciativas de la EAC, de la CEPEA y finalmente del RCEP. Mientras tanto, los gobiernos participantes en APEC transitaron progresivamente del “regionalismo abierto” al proyecto de una Asia-Pacific Free Trade Area (APFTA; APEC, 2008) que debería incluir las 21 economías de los países participantes en el foro. Finalmente, la decisión de la administración Bush de incorporarse al Trans Pacific Strategic Economic Partnership Agreement (TPSEP) creó las condiciones para las negociaciones del TPP; la decisión de la administración Trump (2016) de retirarse de este último acuerdo permitió su renegociación y su transformación en el CPTPP, además desbrozó el camino para la puesta en práctica del proyecto trans-regional estadounidense.

 

  • El CPTPP

 

Mucha tinta ha corrido para explicar la decisión de la administración Trump de retirarse del Trans Pacific Partnership Agreement (TPP o TPP-12), firmado por la administración Obama y once gobiernos de ambas riberas del Pacífico, el 4 de febrero de 2016[2]. Por nuestra parte, deseamos destacar los siguientes aspectos del TPP:

Primero, desde la campaña electoral de 2016, Donald Trump anunció retirarse de todos los acuerdos comerciales multilaterales, para reemplazarlos por acuerdos bilaterales con los principales socios comerciales de Estados Unidos; poco después de entrar en funciones, en enero de 2017, puso en práctica su intención, quedando los once gobiernos restantes sin saber qué hacer con el resultado de la negociación; después de algunas semanas de incertidumbre, el gobierno japonés asumió la dirección de la renegociación del TPP entre los once gobiernos restantes, logrando su aprobación después de suspender algunos de los temas considerados prioritarios para el gobierno estadounidense, pero problemáticos para algunos de los gobiernos negociadores[3]. Para múltiples observadores, estas disposiciones afectaban principalmente a los países en desarrollo participantes en el acuerdo, pero también apuntaban directamente contra una economía china insuficientemente madura para ajustarse a esos estándares en caso de que sus autoridades deseasen sumarse al TPP.

En todo caso, junto con la eliminación de esas estipulaciones problemáticas, el gobierno japonés debió ceder en la apertura de su sector agropecuario. En efecto, desde febrero de 2013, los negociadores estadounidenses fueron muy claros al señalar que, en el caso de Japón, “no vamos a empezar el proceso [de negociación] diciendo: ‘Oh, claro, podrán mantener protegidos algunos sectores o áreas”, indicando con ello que debían negociar todos los sectores, incluidos los más delicados como el arroz (Palmer, 2013). En gran medida, gracias a la presión ejercida por la administración Obama, el gobierno nipón estuvo en medida de mantener las concesiones comerciales a partir de su sector agropecuario, para allanar las negociaciones de la revisión del texto del TPP y de su firma como CPTPP.

 

  • El proyecto transregional de la administración Trump

 

Durante la campaña electoral de 2016, el candidato republicano Donald Trump denunció el North America Free Trade Agreement (NAFTA) y el Korea-United States Free Trade Agreement (KORUSFTA) como los peores acuerdos comerciales negociados por sus antecesores y prometió que, si los socios no aceptaban renegociarlos en términos bilaterales, retiraría el gobierno estadounidense de ellos; así mismo, prometió que negociaría acuerdos bilaterales con los gobiernos de aquellos países responsables del déficit comercial estadounidense y citaba Japón y Corea, en Asia, México y Canadá, en América del Norte, la Unión Europea y Reino Unido, en Europa (Trump, 2016).

Como hemos señalado, para los consejeros comerciales de la administración Trump, el proyecto transregional de integración económica tenía como finalidad establecer condiciones internacionales análogas a las que permitieron el ascenso de China: ésta, durante los primeros quince años del siglo XXI, había logrado convertirse en el primero o en el segundo socio comercial de los países del Pacífico asiático y construir un complejo regional productivo organizado de manera radial y centrado en la economía China; la respuesta estadounidense fue un proyecto transregional, también organizado radialmente y centrado sobre la economía estadounidense (Ramírez Bonilla, 2020) . En términos formales, todo apuntaba hacia una reacción estadounidense ante la proyección regional y global de la economía china; sin embargo, en términos de contenido, la iniciativa de la administración Trump fue innovadora en, cuando menos, cuatro sentidos:

  • Dejaba de lado las ventajas competitivas tradicionales (productividad, bajos costos y alta calidad de los bienes producidos en Estados Unidos), para privilegiar el acceso al mercado estadounidense; es decir, dejaba de lado las ventajas competitivas basadas en la producción, para utilizar otra, fundada en el consumo efectivo de la sociedad estadounidense; en la tercera parte de este trabajo, veremos con más detalle esta ventaja competitiva.
  • Fue abandonada la teórica reciprocidad estructural de las concesiones comerciales que se otorgan dos o más participantes en los llamados acuerdos de libre comercio, regulados por las estipulaciones del GATT; en su lugar, los negociadores estadounidenses obligaron a sus contrapartes a satisfacer los intereses comerciales estadounidenses como costo del acceso al mercado de Estados Unidos. En otro lugar, hemos denominado “proteccionismo consensuado” al proteccionismo característico de los “acuerdos de libre comercio” y “proteccionismo coercitivo” al proteccionismo practicado por la administración Trump (Ramírez Bonilla, 2020b).
  • Fueron definidas dos formas diferenciadas de acceder al mercado estadounidense:
    • La primera es directa: las empresas ubicadas en Corea, Japón, México y Canadá exportan directamente a Estados Unidos; los acuerdos bilaterales definen tanto las condiciones particulares del acceso de los bienes y servicios al mercado estadounidense, como las amplias concesiones realizadas por cada uno de esos gobiernos a su contraparte estadounidense.
    • La segunda es indirecta: las empresas coreanas y japonesas (o de cualquier otro origen nacional) producen en México y en Canadá para exportar al mercado estadounidense; los costos de acceso quedan sujetos a las regulaciones del USCMA.
  • Fue privilegiada la relación con países considerados avanzados, desarrollados o industrializados, de acuerdo con la jerga utilizada; la única excepción es México, debido a su función como base productiva integrada estrechamente a la economía estadounidense.

 

  • El RCEP

 

El RCEP es la cristalización de los sucesivos proyectos de la East Asian Community (EAC) propuesto por los gobiernos de la ASEAN como respuesta regional a NAFTA y a la UE, del Comprehensive Economic Partnership for East Asia (CEPEA) respaldado por el gobierno japonés como reacción a los problemas generados por la crisis asiática de 1997 y de la iniciativa ASEAN+3+3 también impulsada por la ASEAN para establecer contra-equilibrios entre las potencias regionales.

Estos tres proyectos tenían como rasgo común la aspiración de los gobiernos de la ASEAN a formalizar de jure el proceso de integración económica regional. En el caso de la EAC, se trata de una iniciativa que buscaba abrir un espacio de negociación para el conjunto de gobiernos del sudeste asiático que, por separado, carecían de peso específico en la escena internacional.

La CEPEA, por el contrario, era la propuesta de un gobierno japonés que, durante el último tercio del siglo XX, había logrado desplazar a Estados Unidos como principal socio comercial de los países de Asia del este y del sureste. ASEAN+3+3 era una forma de contrarrestar la influencia japonesa y china, mediante la inclusión de Corea, el tándem Australia-Nueva Zelanda e India en un esquema de integración regional progresiva.

El RCEP, también impulsado en el origen por la ASEAN, terminó convirtiéndose en el proyecto de integración regional del gobierno chino; desde el inicio, el principal atractivo para los gobiernos participantes era la flexibilidad de la propuesta, pues permitía a cada gobierno adaptarse al proceso de apertura comercial, de acuerdo con sus circunstancias particulares[4]. El RCEP sanciona de jure el proceso de integración económica de facto que ha permitido a China desplazar a Japón como principal socio comercial de los países de la región; gracias a ese proceso, la economía china se ha convertido en el epicentro de un complejo productivo regional y este complejo, en gran medida, es un factor explicativo de la proyección internacional de la economía china.

Además, podemos considerar que, para los gobiernos participantes, el proyecto RCEP es un instrumento idóneo para contener a China, en la acepción del término de Richard M. Nixon (1965). En sentido negativo, la actitud del gobierno indio confirma este juicio: mientras los gobiernos de ASEAN, de Japón, Corea, Australia y Nueva Zelanda buscaban crear un marco legal para establecer mecanismos de equilibrio con el gobierno chino, el de India consideró mayores los perjuicios que los beneficios de sumarse al acuerdo.

 

  1. CONTENIDO DE LOS MACROACUERDOS COMERCIALES

 

Durante la negociación del TPP, un tema puesto de realce por los analistas internacionales fue el contenido del acuerdo: consideraban tan altos los estándares que una economía en desarrollo como la china no podría alcanzarlos durante un tiempo relativamente largo; por esa razón, el TPP era considerado un instrumento político-comercial tendiente al aislamiento de China.

En ese sentido, el TPP o la versión edulcorada del CPTPP[5] podrían ser calificados como paradigmas de los macroacuerdos comerciales del Pacífico. En comparación con el contenido del CPTPP, el RCEP muestra importantes lagunas reveladoras de las debilidades estructurales no sólo de la economía china, sino de la mayor parte de los participantes en la iniciativa; así mismo, pone en evidencia los límites comerciales infranqueables, por ahora, para la gran mayoría de los países en desarrollo participantes en el macroacuerdo asiático; en contraste, la comparación entre el CPTPP y el USCMA pone de realce, a la vez, nuevas reglamentaciones incluidas en el segundo acuerdo (tendientes a proteger los mercados estadounidense y norteamericano), así como vacíos temáticos que permiten entrever el desinterés de la administración Trump por temas que permiten beneficiarse a los tres participantes en el USCMA.

 

  • El contenido general

 

Para fundar nuestro juicio anterior, hemos construido el cuadro 1, destacando los 16 temas de divergencia entre los tres acuerdos comerciales en cuestión[6]. La primera gran evidencia es el enorme desfase del RCEP con respecto a los otros dos acuerdos:

  • En relación con el CPTPP, no incluye nueve temas y todos ellos son indicativos de la falta de madurez de la economía china para entrar en un régimen de libre comercio en el marco del proteccionismo consensuado, regulado por el GATT. De esos nueve temas, siete si son cubiertos por el USCMA[7].
  • El USCMA incluye seis temas[8] que, a todas luces, expresan intereses primordiales del gobierno estadounidense y que fue más fácil hacerlos aceptar en acuerdos bilaterales que en negociaciones multilaterales.

 

Cuadro 1. Divergencias de contenido entre

los macroacuerdos comerciales de la región del Pacífico

RCEP CPTPP USCMA
Agricultura C3
Procedimientos de origen C5
Mercancías textiles y del vestido C4 C6
Defensa comercial C6 C10
Anexos sectoriales C12 *
Empresas de propiedad del Estado y monopolios designados C17 C22
Laboral C19 C23 *
Medio ambiente C20 C24 *
Cooperación y desarrollo de capacidades C15 C21
Competitividad y facilitación de negocios C22 C26 *
Desarrollo C23
Coherencia regulatoria C25
Transparencia y anticorrupción C26 C27 *
Buenas prácticas regulatorias C28 *
Publicación y administración C29
Asuntos de política macroeconómica y tipos de cambio C33 *
*Nuevo capítulo, en relación con el contenido del North America Free Trade Agreement (NAFTA)
Fuentes: elaboración propia, con información de
New Zealand Foreign Affairs & Trade, Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership text
and resources, https://www.mfat.govt.nz/en/trade/free-trade-agreements/free-trade-agreements-in-force/cptpp/comprehensive-and-progressive-agreement-for-trans-pacific-partnership-text-and-resources/
Ministry of Foreign Affairs of Japan, Text of Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP) Agreement,
https://www.mofa.go.jp/ecm/ep/page24e_000272.html
Office of de the US Trade Representative, Agreement between the United States of América, The United Mexican
States, and Canada 7/1/20 Text, https://ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements/united-states-mexico-canada-agreement/agreement-between

 

El USCMA, por otra parte, también presenta lagunas en relación con los otros dos acuerdos comerciales:

  • El caso más evidente es el tema de cooperación y desarrollo de capacidades, incluido tanto en el RCEP, como en el CPTPP; este es uno de los temas favoritos de los gobiernos asiáticos y ello explica su inclusión en dos acuerdos con una fuerte participación asiática.
  • Como en el RCEP, en el USCMA tampoco fueron incluidos los temas desarrollo y coherencia regulatoria; una explicación racional es que estos tópicos corresponden a las relaciones horizontales de igualdad entre pares, propias de los acuerdos de libre comercio basados en el proteccionismo consensuado, como es el caso del CPTPP; ellos son, sin embargo, incompatibles con las relaciones verticales entre las autoridades de una economía considerada por ellas mismas superior a las economías de sus contrapartes (caso de EEUU en el USCMA) o entre las autoridades de una economía protegida y sus socios comerciales (caso de China en el RCEP).

 

  • La liberalización comercial en los tres acuerdos macroregionales del Pacífico

 

Los representantes de la administración Trump han sido cuidadosos al eliminar la referencia al libre comercio de los acuerdos bilaterales establecidos con sus socios asiáticos y norteamericanos; en contraste, los gobiernos chino y japonés, así como los firmantes del CPTPP y del RCEP siguen reivindicando el libre comercio como el espíritu que los mueve, cuando el proteccionismo consensuado sigue siendo el cimiento de ambos acuerdos.

En efecto, como veremos a continuación, las dinámicas y los alcances de la liberalización comercial son muy diferentes, en función no solo del acuerdo comercial al cual se haga referencia, sino de los compromisos alcanzados entre dos o más signatarios de un acuerdo comercial específico; así, por ejemplo, mientras que en un acuerdo como NAFTA, los gobiernos signatarios se planteaban la creación de un área de libre comercio en un plazo de diez años; con los acuerdos macro regionales, los plazos de liberalización comercial han sido extendidos, por regla general, a veinte años, en el CPTPP, el RCEP y aún en el Japan-United States Trade Agreement (JUSTA); no obstante, en el RCEP, sobre la base de los antecedentes de los acuerdos biltaerales de la ASEAN con China, la flexibilidad otorgada a los gobiernos para determinar cada uno la modalidad de la apertura comercial ha permitido que, por ejemplo, el gobierno coreano acepte, para acceder al mercado chino, un plazo de treinta y cinco años, para la eliminar o reducir aranceles.

Por otra parte, ese tipo de flexibilidades  ha permitido el surgimiento de nuevas barreras comerciales, aplicadas de manera diferenciadas entre los signatarios de un acuerdo específico. Asi, en el RCEP, cada gobierno tiene la facultad de definir sectores productivos que fueron excluidos de la eliminación o reducción de tarifas; además, tiene la libertad de aplicar esa exclusión con algunas contrapartes específicas y de asignarles tarifas permanentes tratándose de otras contrapartes. Además, en el JUSTA, el gobierno japonés impuso salvaguardas comerciales aplicables cuando sus importaciones provenientes sobrepasan determinados límites, mantuvo diferentes modalidades de quotas de acceso al mercado japonés y recuperó las condiciones que rigen el trato de nación más favorecida (NMF) de acuerdo con las regulaciones del GATT.

Esto hace que, más allá de las profesiones de libre cambio de los gobiernos participantes en el CPTPP o en el RCEP, el libre cambio sea entorpecido en áreas definidas por los intereses de los gobiernos signatarios y que, para cada gobierno, el alcance del libre cambio sea muy diferente, dependiendo del acuerdo y de las contrapartes. Japón es el arquetipo de esta filosofía pro libre mercado que se expresa de manera práctica en políticas comerciales diferenciadas, como podemos apreciar en el cuadro 2. En efecto, en los renglones 1 y 2 del cuadro 2, resumimos los alcances generales de la liberalización comercial otorgada por el gobierno Japón en el CPTPP, RCEP y JUSTA. El primer aspecto que debemos tomar en cuenta es el número de items sometido a las reglas de negociación de cada acuerdo:

  • El mayor número, 9,406 items, fue registrado en el RCEP, debido a la presión estadounidense para negociar todos los sectores económicos. Ahora bien, de esos, 7,686 (81.71%) items serían liberalizados en el momento de la entrada en operación del acuerdo y 1,047 (11.13%) items serían sometidos a una eliminación progresiva de aranceles, en un plazo máximo de 20 años. Al término de este lapso, 92.84% de los items estarán libres de aranceles. Los 673 itemas restantes serían regulados mediante tarifas permanentes (135 o 1.44%), cuotas (236 o 2.51%) y el trato de nación más favorecida (NFM, 302 o 3.21%).
  • El segundo número más grande, 8,715 items, corresponde al RCEP. En sí misma, esta cifra implica restricciones impuestas por el gobierno japonés a las negociaciones con sus contrapartes en el acuerdo. La diferenciación de la política comercial nipona con respecto a sus contrapartes, podemos apreciarla en dos sentidos:
    • A través de las concesiones comerciales otorgadas tanto a los gobiernos de la ANSEA como al de China: en uno y otro casos, 7,587 (87.06%) y 7,360 (84.55%) items serán libres de aranceles ya sea desde el inicio de operaciones del acuerdo o en un plazo máximo de veinte años.
    • Mediante las formas de protección de los items no sujetos a la liberalización comercial; en el caso de la ANSEA, 732 (8.40%) items fueron excluidos de las negociaciones y 396 (4.54%) quedaron sujetos a aranceles permanentes; en contraste, para China los 1,355 (15.55%) items restantes fueron excluidos de manera permanente de la reducción arancelaria.
  • El número de items negociado por Japón en el JUSTA fue mínimo: 621. Dos razones prácticas explican esta peculiaridad. Las negociaciones bilaterales tuvieron como punto de partida los resultados alcanzados en la negociación del TPP y la renegociación del CPTPP; en consecuencia, los dos gobiernos se concentraron sobre los temas más sensibles del comercio bilateral. La segunda razón práctica es la decisión bilateral para dejar fuera de la negociación del sector automotriz; en este sector específico, de acuerdo con el CPTPP, podemos considerar que el gobierno nipón ya había eliminado todas las barreras arancelarias y que el gobierno estadounidense era el principal interesado en buscar ventajas para acceder al mercado japonés de los vehículos automotores.

En todo caso, de los 621 items sometidos a negociación por el gobierno nipón, 239 (38.49%) quedarían libres de aranceles desde la entrada en vigor del acuerdo bilateral y 234 (37.68%) serían sujetos a una reducción progresiva de los aranceles hasta suprimirlos en el plazo máximo de veinte años. Visto desde el otro ángulo: únicamente 138 items quedarían sujetos a diversos mecanismos de protección: 64 (10.31%) tendrían una reducción progresiva de aranceles, pero protegidos por salvaguardas; 7 (1.13%) mantendrían tarifas permanentes; 25 (4.03%) también quedarían sujetos a tarifas permanentes, reforzadas por salvaguardas en caso de una importación considerada excesiva por el gobierno japonés; 34 (5.48%) serían regulados por cuotas de acceso al mercado nipón; los 18 restantes serían sometidos al trato de NMF.

Un aspecto clave es que la negociación del JUSTA es la consecuencia necesaria de la negociación del TPP; por lo tanto, resulta válido considerar que de los 9,406 items sometidos a negociación por el gobiern japonés, solo 138 (1.46%) permanecerían sujetos a mecanismos proteccionistas en el marco del JUSTA; en la perspectiva de la liberalización comercial, eso significaría la concesión de la liberalización comercial, en un plazo máximo de 20 años, del 98.54% de los items incluidos por el gobierno japonés.

En resumen: la economía japonesa quedaría vinculada a la estadounidense mediante un régimen de libre cambio virtual; las contrapartes del CPTPP estarían sujetas a un reglamento comercial un poco más restrictivo; en cambio, los socios del RCEP estarán sujetos a restricciones todavía mayores para ANSEA y más agudas para China. La política comercial japonesa conforta nuestra tésis sobre el proteccionismo consensuado, considerado como la base de los mal llamados “acuerdos de libre comercio”.

Hasta ahora, concentramos nuestra atención sobre la estructura horizontal del total de items, de acuerdo con el mecanismo comercial utilizado por el gobiern japonés. Si ahora, fijamos nuestro interés en la estructura vertical, es decir por tipos de bienes, de los items, encontraremos que la política comercial japonesa corresponde a la de un país industrializado, carente de materias primas, pero cuyo gobierno busca proteger hasta el último resquicio de su sector agropecuario:

  • El carácter de economía industrializada destaca en el JUSTA y en el CPTPP; el cuadro 2 permite ver que, en ambos casos, después del plazo para la reducción arancelaria progresiva, sólo quedarán sujetos a mecanismos de protección los items correspondientes al sector agropecuario. En contraste, en el marco del RCEP, el gobierno japonés mantiene mecanismos proteccionistas en áreas de las materias primas de origen mineral y agropecuario, así como en las de las industrias textil, vestido y calzado, en el caso de la ASEAN; en el de China, las exclusiones para la negociación se extienden a todo el espectro de bienes de origen chino.
  • La carencia de materias primas de origen mineral es una característica que suele ser evocada como un factor explicativo de la internacionalización de la economía japonesa desde los inicios de la industrialización, durante la restauración Meiji. Ahora, en calidad de economía industrializada, abierta al libre comercio con su principales socios comerciales del Pacífico, el gobierno japonés vuelve a poner de realce esa característica de la economía nipona mediante la liberalización de las importaciones de ese tipo particular de bienes. Por supuesto, la apertura será total en el marco del CPTPP, con algunas restricciones puntuales en el JUSTA y con mayores reservas en el RCEP (más marcadas para el gobierno chino que para los de la ASEAN).
  • La protección del sector agropecuario es, en términos políticos, una cuestión crucial para el gobierno japonés (sin importar la filiación política de quien lo encabece); debido a ello, es evidente que, en todos los tres acuerdos comerciales considerados, el mayor número, absoluto y relativo, de mecanismos proteccionistas prevalece para los bienes provenientes del sector agropecuario. Sin embargo, como hemos visto, en el caso del JUSTA, han sido reducidos a su mínima expresión.

 

 

 

 

Cuadro 2. Japón: items comerciales sujetos a los criterios de negociación del CPTPP, el RCEP y el JUSTA
CPTPP RCEP JUSTA
ANSEA China RP + T +
Items F RP T Q NMF Items F U T F U T Items F RP SG T SG Q NMF
Total 9,406 7,686 1,047 135 236 302 8,715 7,587 732 396 7,360 1,355 621 239 234 64 7 25 34 18
Mecanismos comerciales como % del total 100.00 81.71 11.13 1.44 2.51 3.21 100.00 87.06 8.40 4.54 84.45 15.55 100.00 38.49 37.68 10.31 1.13 4.03 5.48 2.90
Agropecuarios 2,513 1,141 758 135 236 243 2,294 1,322 683 289 1,284 1,010 593 215 230 64 7 25 34 18
Sectores 01 a 24, % del total 26.72 14.85 72.40 100.00 100.00 80.46 26.32 17.42 93.31 72.98 17.45 74.54 95.49 89.96 98.29 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00
Materias primas de origen mineral 1,620 1,604 16 1,423 1,416 5 2 1,374 49 28 24 4
Sectores 25 a 40, % del total 17.22 20.87 1.53 16.33 18.66 0.68 0.51 18.67 3.62 4.51 10.04 1.71
Materias primas de origen agropecuario 616 369 216 31 652 546 32 74 452 200
Sectores 41 a 49, % del total 6.55 4.80 20.63 10.26 7.48 7.20 4.37 18.69 6.14 14.76
Textil, vestido y calzado 1,997 1,947 22 28 1,796 1,753 12 31 1,725 71
Sectores 50 a 67, % del total 21.23 25.33 2.10 9.27 20.61 23.11 1.64 7.83 23.44 5.24
Piedra, vidrio y metales 1,103 1,074 29 1,280 1,280 1,258 22
Sectores 68 a 83, % del total 11.73 13.97 2.77 14.69 16.87 17.09 1.62
Manufacturas 1,557 1,551 6 1,270 1,270 1,267 3
Sectores 84 a 97, % del total 16.55 20.18 0.57 14.57 16.74 17.21 0.22
F = Libre de aranceles desde la entrada en vigor del acuerdo; en los casos de China y Japón, en el marco del RCEP, también incluye los items RP, cuyos aranceles son eliminados progresivamente, en diferentes plazos que tienen como máximo veinte años
RP = Eliminación de aranceles en plazos que tienen como máximo veinte años (la exepción son los 35 años que deberá esperar Corea para acceder al mercado chino)
SG = Salvaguardas, aplicables cuando las importaciones japonesas provenientes de Estados Unidos sobrepasan cuotas previamente especificadas
T = Tarifas prevalecientes de manera permanente después de transcurridos diferentes plazos durante los cuales los aranceles son progresivamente reducidos
Q = Cuotas de acceso al mercado japonés
NMF = tratamiento basado en el principio de la nación más favorecida, de acuerdo con las regulaciones del GATT
U = items excluidos de la eliminación y de la reducción de aranceles
Fuente: elaboración propia, con informaciones provenientes de los calendarios para la reducción o eliminación de tarifas, propuesto por cada gobierno, en el marco de cada uno de los acuerdos comerciales regionales

 

 

 

 

 

 

 

1.3. Las ventajas competitivas de cada proyecto macro-regional

 

Finalmente, líneas arriba mencionamos que los asesores comerciales de Donald Trump decidieron cambiar las reglas del juego de la competencia en los mercado internacionales; en efecto, por regla general, la noción de ventaja comparativa definida por David Ricardo (2014) indica que un país debe especializarse en las actividades donde más ventaja tiene. Las teorías del desarrollo económico recuperaron esa noción, para proponer la producción industrial como el medio para superar el atraso económico; conforme progresaba el desarrollo tecnológico, las economías industrializadas fueron especializándose en la producción y exportación de bienes con contenidos cada vez mayores de valor agregado y de tecnología; la formación de capital es, en consecuencia, la condición sine qua non de la industrialización.

Si miramos con atención la expresión de ese indicador en cada uno de los tres mega-proyectos de integración económica, veremos que el RCEP tiene una gran ventaja sobre los otros dos: de acuerdo con las cifras de 2018, concentraba el 41.16% de la formación bruta de capital total en la escala mundial, seguido por el proyecto trans-regional de la administración Trump (29.93% del total mundial) y, muy detrás, por el CPTPP (11.62% del total mundial). Ahora bien, el desempeño comercial internacional está en relación directa con la formación bruta de capital; así, es normal que el RCEP aporte el 29.37% del comercio total mundial y que sea seguido por el proyecto de la administración Trump (22.52%) y por el CPTPP (14.48%). Hasta aquí, todo parece coincidir con la teoría ricardiana de la ventaja comparativa: el éxito en la producción de bienes comerciales depende de la especialización en su producción, es decir en la inversión productiva.

Ahora bien, la cuestión es que la “formación bruta de capital” es uno de los rubros que integran el PIB, desde el punto de vista del consumo. Los otros dos componentes del consumo son el “consumo de los hogares” y el “consumo del gobierno”; si introducimos estas dos variables en la ecuación, comprenderemos que el consumo productivo bajo la forma de formación bruta de capital destinada a la producción de bienes exportables solo tiene razón de ser si la demanda externa es adecuada para absorber esos bienes. Es decir, la formación bruta de capital depende del consumo de los hogares y de los gobiernos en otros países y los asesores comerciales de Trump decidieron utilizar el consumo estadounidense como una ventaja comparativa para negociar los acuerdos bilaterales con sus contrapartes; las estadísticas muestran que, en 2018, el proyecto de la administración Trump concentraba 39.42% y 33.05% de los totales mundiales del consumo de los hogares y del consumo del gobierno; le seguían el RCEP, con proporciones del 24.55% y del 29.09%, y el CPTPP con tasas del 12.93% y del 14.03% (ver cuadro 2).

En la escala de los países y teniendo en cuenta los promotores de cada uno de los tres proyectos de integración económica, debemos tener en cuenta que Estados Unidos concentraba el 28.66% y el 20.60% de los totales mundiales del consumo de los hogares y del consumo de los gobiernos; las proprociones correspondientes a China, el gigante exportador asiático, eran 11.57% y 15.46%, y las Japón eran 5.41% y 6.74% (UN, s.f.). Sobre esta base factual, es comprensible que los estrategas comerciales estadounidenses hayan decidido cambiar las reglas con que juegan en el mercado mundial: quienes deseen vender sus productos en el mayores mercados nacional o regional, deben sujetarse a las reglas impuestas en los acuerdos bilaterales o en las reglas de origen del USCMA; las reglas que regulan el acceso a uno y otro ámbitos están diseñadas para reducir los déficits comerciales bilaterales de la economía estadounidense.

 

Cuadro 3. Participación de los integrantes de los tres proyectos trans-regionales
del Pacífico en los componentes del consumo del PIB, 2018
Consumo hogares Consumo gobierno Formación bruta de capital Comercio total PIB
Total Mundial 46,535,129 13,216,225 21,344,885 46,914,832 81,222,806
CPTPP 6,016,111 1,854,625 2,480,679 6,792,095 10,384,403
% del total 12.93 14.03 11.62 14.48 12.79
Proyecto USA 18,438,431 4,367,348 6,388,011 10,565,066 28,557,226
    % del total 39.62 33.05 29.93 22.52 35.16
RCEP 11,425,391 3,845,044 8,785,518 13,779,061 24,289,849
    % del total 24.55 29.09 41.16 29.37 29.91
Cifras en millones de dólares, en precios de 2015
Fuentes: elaboración propia, con información de
UN, Department of Economic and Social Affairs, National Accounts, https://unstats.un.org/unsd/snaama

 

Por supuesto, la apuesta al consumo para reactivar las economías de América del Norte puede ser efectiva en el corto y mediano plazos; en el largo, la formación de capital terminará por volver imponer las ventajas del desarrollo de la productividad del trabajo; en ese sentido, los gobiernos de América del Norte pueden usar el consumo como palanca para atraer inversiones productivos; pero el peor error sería entender que el consumo puede substituir de manera permanente la inversión productiva.

 

  1. CONCLUSIONES

 

Viendo con detalle los mega-proyectos de integración económica vigentes en la región del Pacífico, el de la administración Trump mantiene ventajas sobre el RCEP y sobre el CPTPP. La apuesta de la administración Trump parece ser presionar el proceso de globalización hacia una regionalización que permita la afluencia de inversiones directas en las economías de Estados Unidos y de América del Norte. En ese marco:

  • El USCMA no es la pieza central, sino un mecanismo que permitirá a México participar en ese proceso de regionalización; el mayor o menor fruto de esa participación, dependenderá de las políticas económicas y comerciales puestas en práctica por el gobierno mexicano.
  • El acuerdo bilateral con el gobierno japonés podría ser el fiel que incline la balanza en favor del proyecto estadounidense o del RCEP. Esa función está determinada por dos hechos: el primero es formal y corresponde a la participación japonesa en los tres proyectos analizados; es el único gobierno en esa circunstancia y le permitirá cierta flexibilidad comercial para adaptarse a los cambios que habrá de provocar necesariamente la pandemia del coronavirus. El segundo hecho es la importancia de Japón como origen de inversiones directas y como mercado de consumo de bienes con alto valor agregado; en ese sentido, ante las presiones hacia la regionalización económica, la economía japonesa es más compatible con las de América del Norte que con las de Asia del Pacífico.
  • La renegociación del KORUSFTA y las nuevas regulaciones sobre la integración inter-sectorial de la industria automotriz deberían obligar al gobierno mexicano a replantearse la negociación de un acuerdo con el gobierno coreano, para crear ventajas que le permitan sacar mejor partido de las industrias siderúrgica y petroquímica.

En todo caso, en el inicio del 2021, debemos tener en cuenta dos factores extra-económicos que habrán de influir en la reorganización del sistema económico mundial: el primer factor es la pandemia y las presiones que ejercerá sobre las empresas transnacionales para abandonar el esquema de las cadenas globales de valor, para adoptar otro orientado hacia la regionalización tanto de la producción, como de la comercialización; esas presiones serán más grandes, mientras la pandemia se extienda en el tiempo y permanezca fuera de control, obligando a cierres recurrentes de las actividades productivas en regiones geográficas amplias.

El segundo factor es la política económica internacional de la administración Biden. La antipatía resentida, urbi et orbi, por Donald Trump ha influido en el sentimiento de que el cambio de administración en Estados Unidos implicará un retorno a la situación preTrump. Quizá eso sea posible en algunos campos de la política exterior, pero en el de la política comercial nuestra apreciación es que Biden no sólo habrá de apoyarse en los acuerdos negociados por su predecesor, sino que podría poner en práctica una política comercial internacional todavía más restrictiva; en ese sentido, sería de esperar la culminación de las negociaciones con Japón y la reconducción de las iniciadas con la Unión Europea.

En todo caso, para las clases empresarial y política mexicana, acostumbradas al proteccionismo económico, el USCMA, en particular, y el proyecto estadounidense de integración trans-regional, en en sentido más amplio, representan una oportunidad única para reactivar una economía fuertemente afectada por la recesión global, siempre y cuando la austeridad republicana sea substituida por otra política favorable para las inversiones productivas.

 

 

REFERENCIAS

 

APEC. 2008. 2008 Leaders’ Declaration. Disponible en https://www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations/2008/2008_aelm

ASEAN. s.f. ASEAN-China Free Trade Area. Building Strong Economic Partnerships. Disponible en https://www.asean.org/storage/images/2015/October/outreach-document/Edited%20ACFTA.pdf

ASEAN. 2020. Joint Leader’s Statement on The Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP). Disponible en  https://asean.org/joint-leaders-statement-regional-comprehensive-economic-partnership-rcep-2/

Department of Foreign Affairs and Trade. 2019. CPTPP suspensions explained. Disponible en https://www.dfat.gov.au/trade/agreements/in-force/cptpp/outcomes-documents/Pages/cptpp-suspensions-explained

Ministry of Foreign Affairs of Japan. s.f.. Text of Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP) Agreement. Disponible en https://www.mofa.go.jp/ecm/ep/page24e_000272.html

Ministry of Foreign Affairs of Japan. s.f.. Trade Agreement between Japan and The United States of America. Disponible en https://www.mofa.go.jp/files/100096004.pdf

New Zealand Foreign Affairs & Trade Ministry. s.f.. Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership text and resources. Disponible en https://www.mfat.govt.nz/en/trade/free-trade-agreements/free-trade-agreements-in-force/cptpp/comprehensive-and-progressive-agreement-for-trans-pacific-partnership-text-and-resources/

Nixon, Richard M.. 1967. Asia after Viet Nam. Disponible en https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/1967-10-01/asia-after-viet-nam

Office of de the US Trade Representative. s.f.. Agreement between the United States of América, The United Mexican States, and Canada 7/1/20 Text. Disponible en https://ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements/united-states-mexico-canada-agreement/agreement-between

Palmer, Doug. 2013. US says Japan must negotiate on rice to join trade talks. Disponible en https://www.reuters.com/article/usa-japan-kirk/update-2-u-s-says-japan-must-negotiate-on-rice-to-join-trade-talks-idUSL1N0BK5U720130220

Ramírez Bonilla, Juan José. 2020. Bye bye Latin America? México y la política económica internacional de la administración Trump. En Observatorio América Latina-Asia Pacífico. América Latina y Asia: entre la revolución digital y la globalización cuestionada. Disponible en https://www.observatorioasiapacifico.org/es/publicaciones/item/iv-seminario-academico-del-observatorio-america-latina-entre-la-revolucion-digital-y-la-globalizacion-cuestionada.html

Ramírez Bonilla, Juan José. 2020b. La administración Trump y la transición del proteccionismo consensuado al proteccionismo coercitivo. En Tzili Apango, Eduardo, León Manríquez, José Luis y Pérez-Gavilan Rojas, Graciela (editores). Asia Pacífico: poder y prosperidad en la era de la desglobalización. Disponible en http://dcsh.xoc.uam.mx/repdig/index.php/libros-dcsh/politica-y-cultura/item/337-asia-pacifico-poder-y-prosperidad-en-la-era-de-la-desglobalizacion

Ricardo, David. 2014. Principios de economía política y tributación. Fondo de Cultura Económica. Ciudad de México.

Ruiz, Clemente. 2020. RCEP vs TMEC: un nuevo frente de debate. Disponible en https://www.elfinanciero.com.mx/opinion/clemente-ruiz-duran1/rcep-vs-tmec-un-nuevo-frente-de-debate

Trump, Donald. 2016. Full transcript: Donald Trump’s jobs plan speech. Disponible en https://www.politico.com/story/2016/06/full-transcript-trump-job-plan-speech-224891

  1. s.f.. National Acounts. Disponible en https://unstats.un.org/unsd/snaama

Wikipedia. s.f.. Trans-Pacific Partnership. Disponible en https://en.wikipedia.org/wiki/Trans-Pacific_Partnership

[1] Los 15 jefes de Estado y de Gobierno participantes en el RCEP firmaron el acuerdo el 15 de noviembre de 2020, durante la reunión virtual del 4th RCEP Summit (ASEAN, 2020).

[2] En la práctica, la administración Obama heredó de la segunda administración George W. Bush la iniciativa de incorporar el gobierno estadounidense al Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement (TPSEP o TPP-4), en operación desde 2005, entre los gobiernos de Brunei, Chile, Nueva Zelanda y Singapur. En febrero de 2008, la administración Bush hizo pública su solicitud de incorporarse al TPP-4; las reacciones de otros gobiernos se sucedieron: en noviembre de ese mismo año, cuando ya era conocido el cambio de partido político en el gobierno estadounidense, los gobiernos australiano, peruano y vietnamita también hicieron pública su declaración de intención de incorporase a la iniciativa transpacífica original. Así, en 2009, la administración Obama estuvo en condiciones de transformar la solicitud para incorporarse a un acuerdo preexistente en la negociación de un nuevo acuerdo comercial trans-regional. En octubre de 2010, el gobierno malasio se incorporó a las negociaciones, seguido del japonés, en noviembre de 2011; finalmente, canadienses y mexicanos hubieron de apresurar el paso para no quedar fuera de la iniciativa impulsada por su principal socio en NAFTA y, en junio de 2012, terminaron inocorporandose a la negociación del TPP-12 (Wikipedia, s.f.).

[3] Una lista detallada de las suspesiones es presentada por el gobierno australiano en Department of Foreign Affairs and Trade, 2019.

[4] El modelo básico de la negociación fue el ASEAN-China Free Trade Agreement (ASEAN-Ch FTA), según el cual cada gobierno podía decidir: a). cuáles sectores productivos serían mantenidos al margen de la liberalización comercial por ser considerados sensibles; b). cuáles sectores serían sometidos a una liberalización rápida y cuáles a una relativamente lenta; c). los calendarios de la liberalización comercial serían diferenciados para ASEAN-6 (es decir, Brunei, Filipinas, Indonesia, Malasia, Singapur y Tailandia) y para ASEAN-4 (o sea, Camboya, Laos, Myanmar y Vietnam); d). La liberalización comercial iniciaría de manera inmediata con los productos agropecuarios, en el marco del Early Harvest Program, basado en las complementariedades existentes entre una economía china demandante de bienes agropecuarios y unas economías del sureste asiático productoras de ese tipo de productos (ASEAN, s.f.).

[5] Esto, en la medida en que el contenido general de los capítulos del TPP-12 fue retomado tal cual para la renegociación del CPTPP.

[6] No hemos incluido el capítulo C.8 Reconocimiento de la propiedad mexicana de los hidrocarburos, por ser de relevancia en la relación bilateral México-Estados Unidos, pero carente de importancia en el contexto amplio de la región del Pacífico.

[7] Los siete temas no cubiertos por el RCEP, pero incluidos tanto en el CPTPP como en el USCMA, son: mercancías textiles y del vestido, defensa comercial, empresas propiedad del Estado y monopolios designados, trabajo, medio ambiente, competitividad y facilitación de negocios, transparencia y anticorrupción. Desarrollo y coherencia regulatoria son dos temas incluidos en el CPTPP, pero excluidos, a la vez, del RCEP y del USCMA

[8] Los seis temas citados son: agricultura, procedimientos de origen, anexos sectoriales, buenas prácticas regulatorias, publicación y administración, así como asuntos de política macroeconómica y tipos de cambio.

*El autor es catedrático/investigador del Centro de Estudios de Asia y África del Colegio de México, A.C.

Imagen de portada:Imagen de Engin Akyurt en Pixabay

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